ESČP: Rola proti Sloveniji
Dne 4. 6. 2019 je Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v Strasbourgu odločilo, da odvzem dovoljenja za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije ni bil zakonit, vendar pa ta ukrep ne pomeni kazenske sankcije.[1]
ESČP je ugotovilo, da je Slovenija kršila 1. člen Dodatnega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP), vendar pa ni kršila 7. člena EKČP, kot tudi ne 4. člena 7. Protokola k EKČP, kar je sicer zatrjeval pritožnik, g. Štefan Rola.
Pritožnik je bil upravitelj v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije in je bil pogojno obsojen zaradi dveh kaznivih dejanj, ki ju je storil leta 2003 in 2004. Zaradi obsodbe je bil leta 2011 izbrisan iz seznama upraviteljev in ni smel več sodelovati v postopkih zaradi insolventnosti kot upravitelj. 108. člen Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFPPIPP) v 7. točki drugega odstavka namreč določa, da minister, pristojen za pravosodje, izda dovoljenje za opravljanje funkcije upravitelja osebi, ki je med drugim vredna javnega zaupanja za opravljanje te funkcije. To pa v skladu s tretjim odstavkom 108. člena ZFPPIPP ni oseba, ki je bila pravnomočno obsojena zaradi kaznivega dejanja, storjenega z naklepom, ki se preganja po uradni dolžnosti.
Glede kršitve 7. člena EKČP
Pritožnik je zatrjeval, da je bil odvzem licence stečajnega upravitelja pravzaprav sankcija kazenske narave, ki pa bi morala biti določena in znana vnaprej. Iz 7. člena EKČP namreč izhaja, da nihče ne sme biti obsojen za katerokoli dejanje, izvršeno s storitvijo ali opustitvijo, ki ni bilo določeno kot kaznivo dejanje po domačem ali po mednarodnem pravu v času, ko je bilo storjeno.
ESČP pa je ugotovilo, da ni namen določbe 108. člena ZFPPIPP, da bi se pritožnika kaznovalo, temveč da funkcijo upravitelja opravljajo osebe, ki so vredne javnega zaupanja. Ta ukrep je namenjen le članom poklicne skupine s posebnim statusom, upraviteljem v postopkih zaradi insolventnosti. Zato po mnenju ESČP odvzem dovoljenja ni imel kaznovalnega cilja. ESČP je ob tem tudi dodalo, da čeprav je odvzem dovoljenja precej strog ukrep, pa to pritožniku ni onemogočilo opravljanja kateregakoli drugega dela znotraj njegovega strokovnega področja. V teh okoliščinah pa zgolj dejstvo, da gre za doživljenjski ukrep, ne more pomeniti, da gre za kazensko sankcijo v smislu 7. člena EKČP.
Glede kršitve 1. člena Dodatnega protokola
ESČP je odločilo, da je odvzem dovoljenja pomenil poseg v mirno uživanje pritožnikovega premoženja in je torej v nasprotju z določbo 1. člena 1. Dodatnega protokola k EKČP (v nadaljevanju Protokol). 1. člen Protokola določa, da ima vsaka fizična ali pravna oseba pravico do spoštovanja svojega premoženja. Nikomur ne sme biti lastnina odvzeta, razen če je to v javnem interesu v skladu s pogoji, ki jih določa zakon in ob spoštovanju splošnih načel mednarodnega prava.
Kot je pojasnilo ESČP, mora biti vsako poseganje javnega organa v mirno uživanje premoženja zakonito. Poleg tega je ukrep upravičen le, če se med drugim izkaže, da je v skladu s splošnim interesom, doseženo pa mora biti tudi pravično ravnovesje med zahtevami splošnega interesa skupnosti in varstva temeljnih pravic posameznika.[2]
ESČP je še pripomnilo, da ni moč prezreti, da je slovensko ustavno sodišče odvzem dovoljenja po kazenski obsodbi štelo za pravno posledico obsodbe in da je vlada sama priznala relevantnost kazenskopravnih določb za pritožnikov primer s trditvijo, da je bil ZFPPIPP delno izvedbeni akt v okviru Kazenskega zakonika (v nadaljevanju KZ). V zvezi s tem je ESČP ugotovilo, da je 100. člen KZ (kot sedaj tudi 79. člen KZ-1) prenehanje dovoljenja za opravljanje javnih funkcij oz. prepoved pridobitve dovoljenja, ki ga dajejo državni organi, štel za pravno posledico obsodbo. Poleg tega je 99. člen KZ (kot sedaj tudi 78. člen KZ-1) določal, da pravne posledice obsodbe ne morejo nastati, če je bila storilcu za kaznivo dejanje izrečena pogojna obsodba. Obenem je KZ tudi določal, da lahko le zakon predpiše pravne posledice obsodbe in da se slednje ne sme uporabljati za nazaj.
Glede na zgoraj navedeno in glede na to, da je pritožnik kazniva dejanja storil v letih 2003 in 2004, ko je veljal Zakon o prisilni poravnavi, stečaju in likvidaciji in ne ZFPPIPP, na katerem je odvzem temeljil, ter glede na to, da mu je bila izrečena le pogojna kazen, je ESČP ugotovilo, da pritožnik ni mogel razumno predvideti, da bi njegova (pogojna) obsodba samodejno pripeljala do odvzema dovoljenja. Izpodbijani ukrep torej ni bil zakonit v smislu 1. člena Protokola in je prišlo do kršitve 1. člena Protokola.
Glede kršitve 4. člena 7. Protokola
ESČP pa je zavrnilo pritožnikov zahtevek, da je prišlo tudi do kršitve 4. člena 7. Protokola k EKČP. ESČP je poudarilo, da je treba pojem kazenski postopek razlagati ob upoštevanju splošnih načel, ki zadevajo besedi “kazenska obtožba” in “kazen” iz 6. in 7. člena EKČP.[3] Ker je ESČP ugotovilo, kot že pojasnjeno zgoraj, da odvzem dovoljenja ni pomenil kazenske sankcije, je bil tudi ta pritožnikov očitek nezdružljiv ratione materiae z določbami EKČP v smislu 35/III (a) člena in ga je bilo potrebno zavrniti v skladu s četrtim odstavkom 35. člena EKČP.
Odškodnina
ESČP je pritožniku dosodilo 5.000,00 EUR nepremoženjske škode. Pritožnik je sicer vtoževal še 90.000,00 EUR premoženjske škode, ki pa je po mnenju ESČP ni izkazal.
Ločena mnenja
Pet od sedmih sodnikov, ki so obravnavali zadevo, je podalo tri ločena mnenja – delno odklonilna in delno pritrdilna. Dejstva v zadevi se zdijo jasna, zato je še toliko bolj presenetljivo, da je bilo sodnikom očitno težko doseči odločitev.
Sodnika Kjølbro in Ranzoni sta v svojem delno pritrdilnem ločenem mnenju pojasnila, da se, kljub temu da sta glasovala za ugotovitev kršitve 1. člena Protokola, nista strinjala z oceno, da odvzem licence upravitelja ni bil zakonit v smislu 1. člena Protokola, saj je bil po njunem mnenju poseg zakonit, a nesorazmeren ukrep glede na različnost določb KZ in ZFPPIPP ter predvsem glede na to, da je bila odločitev o odvzemu dovoljenja sprejeta šele leta 2011 (obsojen pa je bil leta 2003 in 2004) brez upoštevanja dejstev ali okoliščin primera pritožnika ter brez kakršnih koli indicev, da je njegova kazenska obsodba zaradi nasilnega vedenja povezana z opravljanjem njegove poklicne dejavnosti.
Drugo, precej dolgo ločeno delno pritrdilno in delno odklonilno mnenje pa je dal sodnik Kūris, v katerem je pojasnil, da bi 7. člen EKČP, ki vsebuje načelo ne bis in idem, moral veljati tudi v pritožnikovem primeru oz. da je bila utemeljitev, zakaj se 7. člen EKČP ne uporablja, v sodbi neustrezna in pomanjkljiva. Sodnik je v mnenju opozoril na že dolgo uveljavljeno sodno prakso, ki se je razvila iz sodbe Engel[4] in ki se uporablja za razlago 7. člena EKČP in 4. člena 7. Protokola ter za presojo ali je šlo za kazensko obtožbo oz. kazensko sankcijo. Omenil je tudi nedavno sodbo Velikega senata ESČP[5], v kateri je ESČP povzela ta merila.
Sodnik Kūris je menil, da je večina sodnikov v tej zadevi kriterije iz sodbe Engel napačno razlagala in uporabila, saj je odvzem dovoljenja upravitelja kot posledica obsodbe povračilni ukrep ter je zato po njegovem mnenju preprosto napačna trditev večine sodnikov, da odvzem dovoljenje ni imel kaznovalnega cilja. Čeprav odvzem dovoljenja ni kazenska sankcija glede na njen namen, je še vseeno sankcija glede na njeno funkcijo in učinek. V mnenju je sodnik tudi močno kritiziral ostale sodeče sodnike in pripomnil, da je imel izpodbijani ukrep tudi premoženjski učinek in da je bil pritožnik s tem za storjeno kaznivo dejanje še dodatno sankcioniran.
Tretje delno odklonilno mnenje pa sta napisala sodnika Pinto de Albuquerque in Bošnjak, ki se jima je pridružil še sodnik Kūris. V mnenju so izraženi podobni dvomi in pomisleki glede uporabe 7. člena EKČP, ki jih je izrazil v svojem mnenju že sodnik Kūris, vendar precej bolj jedrnato. Sodniki so se strinjali z večino, da je uporaba določbe 7. člena EKČP odvisna od tega, ali je izpodbijani ukrep predstavljal kazen v svojem avtonomnem pomenu. To pa bi moralo ESČP preučiti s pomočjo kriterijev iz sodbe Engel, in sicer (i) razmerje med sodbo, s katero je bila oseba spoznana za krivo, in zadevnim ukrepom; (ii) zadevni postopek; (iii) opredelitev ukrepa v domačem pravu; (iv) vrsto in namen ukrepa; in (v) resnost ukrepa.
Glede na prvi kriterij, torej glede na razmerje med pritožnikovo obsodbo in naloženim ukrepom, so mnenja, da je nedvomno šlo za kaznovalno naravo ukrepa. V zvezi z drugim kriterijem so sodniki poudarili, da postopek ni imel vpliva na opredelitev, ali gre za kazensko sankcijo ali ne, saj so slovenska sodišča odločila samo na podlagi obsojenosti, ne da bi ugotavljala karkoli drugega. V zvezi s tretjim kriterijem so ugotovili, da ukrep res ni spadal v katerokoli formalno kategorijo kazenskih sankcij v skladu s KZ oz. KZ-1. Vendar pa je vlada sama priznala povezavo med kazenskimi določbami in naloženim ukrepom ter bi morala tako tudi sama ugotoviti, ali je bil ukrep kazenske narave. Pritožnik tudi ni mogel ponovno zaprositi za dovoljenje za opravljanje funkcije upravitelja, ko je bila njegova pogojna obsodba izbrisana iz kazenske evidence. To je po mnenju sodnikov odločilni dejavnik v skladu s četrtim kriterijem, ki govori v prid tezi, da namen ukrepa ni samo v tem, da se zagotovi posameznikova ustreznost za opravljanje dejavnosti. Namen ukrepa je bil tako očitno kaznovalen in je v več pogledih naložil večje breme pritožniku kot sama izrečena kazenska sankcija. V zvezi s petim kriterijem pa so sodniki poudarili resnost ukrepa. ESČP je namreč že odločilo, da je doživljenjska diskvalifikacija ali odvzem dovoljenja za opravljanje določenega poklica, ki predstavlja primaren vir zaslužka za posameznika, še posebej hud ukrep.[6] Sodniki so tako ocenili, da samodejna povezava med kazensko obsodbo in izpodbijanim ukrepom, ki pristojnim organom ne dopušča prostora za presojo okoliščin ali izvajanje diskrecijskih pooblastil, skupaj s kazenskim namenom ukrepa in njegovimi precej hudimi posledicami za pritožnika vodi do zaključka, da je izpodbijan odvzem njegovega dovoljenja kazen v smislu 7. člena EKČP. Zato bi ESČP moralo ugovor vlade zavrniti in ugotoviti, da se 7. člen uporablja tudi v pritožnikovem primeru.
Celotna sodba je dostopna tukaj.
[1] Rola proti Sloveniji, Applications nos. 12096/14 and 39335/16, 4.6.2019.
[2] ESČP, Vékony proti Madžarski, št. 65681/13 z dne 13. 1. 2015, odstavek 32; ESČP, Biagioli proti San Marino, št. 8162/13 z dne 13. 9. 2016, odstavek 101.
[3] ESČP, Palmén proti Švedski, št. 38292/15 z dne 22. 3. 2016, odstavek 20; ESČP, Göktan proti Franciji, št. 33402/96 z dne 2. 7. 2002, odstavek 48.
[4] ESČP, Engel proti Nizozemski z dne 8. 6. 1976.
[5] ESČP, A in B proti Norveški, št. 24130/11 in 29758/11 z dne 15. 11. 2016.
[6] ESČP, Rivard proti Švici, št. 21563/12 z dne 4. 10. 2016, odstavek 24.